การดำเนินคดีแพ่งของกองทุนหมู่บ้าน

การดำเนินคดีแพ่งของกองทุนหมู่บ้าน
โดย ปฏิวัติ ธนากรรัฐ รองอัยการจังหวัด สำนักงานอัยการจังหวัดสระบุรี
ในช่วงเวลาที่ผ่านมา เกิดมีวิวาทะขึ้นมาระหว่างผู้นำฝ่ายค้านกับผู้นำรัฐบาลในเรื่องของนโยบาย "ประชานิยม" ของรัฐบาล
ซึ่งในขณะนี้ยังไม่มีใครจะสามารถให้คำตอบได้ว่า นโยบายในรูปแบบประชานิยมหลายประการของรัฐบาล จะเป็นผลดีหรือผลร้ายกับประเทศชาติและประชาชนกันแน่...
กาลเวลาเท่านั้นจะเป็นเครื่องพิสูจน์
หนึ่งในนโยบายประชานิยมของรัฐบาลตั้งแต่ยุคทักษิณ 1 ก็คือ นโยบาย "กองทุนหมู่บ้าน" ที่ให้ชาวบ้านระดับรากหญ้า ซึ่งเป็นสมาชิกของกองทุนหมู่บ้านกู้ยืมเงินไปใช้จ่าย ภายในขอบวัตถุประสงค์ของระเบียบคณะกรรมการกองทุนหมู่บ้าน และชุมชนเมืองแห่งชาติ ว่าด้วยการจัดตั้งและบริหารกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ พ.ศ.2544
โดยคณะกรรมการกองทุนมีอำนาจในการอนุมัติเงินกู้รายหนึ่งไม่เกิน 20,000 บาท และในกรณีที่คณะกรรมการกองทุน เห็นควรอนุมัติเงินกู้รายใดเกินกว่า 20,000 บาท คณะกรรมการกองทุนต้องเรียกประชุมสมาชิก เพื่อให้สมาชิกพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
แต่ทั้งนี้การอนุมัติเงินกู้รายหนึ่งต้องไม่เกินจำนวน 50,000 บาท โดยสมาชิกที่กู้ยืมเงินของกองทุนไป จะต้องชำระคืนเงินต้นพร้อมดอกเบี้ย ภายในกำหนดหนึ่งปี เมื่อชำระหนี้คืนแล้วสมาชิกของกองทุน จึงจะสามารถกู้เงินของกองทุนหมู่บ้านได้อีก
นโยบายกองทุนหมู่บ้านถือเป็นนโยบายที่ดีของรัฐบาล ที่ตอบสนองความต้องการของชาวบ้านในระดับรากหญ้าได้เป็นอย่างดี
เพราะก่อนที่จะมีนโยบายนี้ออกมา ชาวบ้านในแต่ละท้องที่ที่มีความประสงค์จะประกอบกิจการในครัวเรือนเล็กๆ น้อยๆ เพื่อหารายได้มาจุนเจือครอบครัว ก็ได้แต่คิด แต่ทำไม่ได้ เพราะไม่มีเงินทุน
จะไปขอสินเชื่อจากสถาบันการเงินก็เป็นเรื่องที่ยุ่งยากและไม่มีหลักประกัน
จะไปกู้ยืมเงินนอกระบบ ดอกเบี้ยก็โหดจนเกินไปและเสี่ยงอันตรายต่อชีวิต
นโยบายกองทุนหมู่บ้านของรัฐบาลจึงเป็นทางออกที่ดีของชาวบ้านเหล่านั้น
จึงอาจกล่าวได้ว่า นโยบายกองทุนหมู่บ้านจะเป็นผลดีต่อประเทศชาติและประชาชนเป็นอย่างมาก หากว่าชาวบ้านที่เป็นสมาชิกกองทุนหมู่บ้านได้กู้ยืมเงินของกองทุนหมู่บ้านไปใช้จ่ายตามวัตถุประสงค์ ที่คณะกรรมการกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติกำหนดไว้อย่างแท้จริง และชาวบ้านเหล่านั้นมีวินัยในการชำระหนี้คืนพร้อมดอกเบี้ยภายในกำหนดเวลาตามข้อตกลง
วัตถุประสงค์ในการดำเนินการของกองทุนหมู่บ้านตามระเบียบคณะกรรมการกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ พ.ศ.2544 ข้อ 6 มีดังนี้
(1) เป็นแหล่งเงินทุนหมุนเวียนในหมู่บ้านและชุมชนเมือง สำหรับการลงทุนเพื่อพัฒนาอาชีพ สร้างงาน สร้างรายได้หรือเพิ่มรายได้ การลดรายจ่าย การบรรเทาเหตุฉุกเฉินและจำเป็นเร่งด่วน และสำหรับการนำไปสู่การสร้างกองทุนสวัสดิการที่ดีแก่ประชาชนในหมู่บ้านหรือชุมชน
(2) ส่งเสริมและพัฒนาหมู่บ้านและชุมชนเมืองให้มีขีดความสามารถในการจัดระบบ และบริหารจัดการเงินทุนของตนเอง
(3) เสริมสร้างกระบวนการพึ่งพาตนเองของหมู่บ้านและชุมชนเมือง ในด้านการเรียนรู้การสร้างและพัฒนาความคิดริเริ่ม เพื่อการแก้ไขปัญหาและเสริมสร้างศักยภาพ และส่งเสริมเศรษฐกิจพอเพียงในหมู่บ้านและชุมชนเมือง
(4) กระตุ้นเศรษฐกิจในระดับฐานรากของประเทศ รวมทั้งเสริมสร้างภูมิคุ้มกันทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศในอนาคต
(5) เสริมสร้างศักยภาพและความเข้มแข็งทั้งทางเศรษฐกิจและสังคมของประชาชนในหมู่บ้านหรือชุมชนเมือง
ที่กล่าวมาข้างต้นนั้นคือวัตถุประสงค์ของกองทุนหมู่บ้านตามหลักทฤษฎีและเป็นหลักการในเชิงอุดมคติ
แต่ทว่าความจริงของสังคมไทยในยุคดิจิตอล การกลับกลายเป็นว่ามีชาวบ้านจำนวนไม่น้อย ซึ่งเป็นสมาชิกของกองทุนหมู่บ้านในแต่ละแห่ง ในประเทศนี้ ได้กู้ยืมเงินของกองทุนหมู่บ้านไปใช้จ่ายผิดวัตถุประสงค์ของกองทุน
อาทิ กู้ยืมเงินไปซื้อโทรศัพท์มือถือ ซื้อรถจักรยานยนต์ ซื้อเครื่องใช้ไฟฟ้า หรือไปใช้จ่ายในสิ่งที่ฟุ่มเฟือยเกินความจำเป็น และไม่ก่อให้เกิดรายได้ติดตามมา มิหนำซ้ำยังมีรายจ่ายติดตามเสียอีก จนทำให้เกิดปัญหากับตัวเองเมื่อถึงเวลาที่จะต้องชำระหนี้คืนให้แก่กองทุน
จนถึงขณะนี้ยังไม่ปรากฏว่ามีองค์กรใดเข้าไปทำการศึกษาและวิจัยว่า นโยบายกองทุนหมู่บ้านมีผลดีหรือผลเสียต่อประชาชนและประเทศชาติหรือไม่เพียงใด
การบริหารกิจการของกองทุนหมู่บ้านในแต่ละแห่งมีประสิทธิภาพหรือไม่เพียงใด
และสมาชิกกองทุนหมู่บ้านในแต่ละแห่งมีการเบี้ยวหนี้ต่อกองทุนหมู่บ้านกันบ้างหรือไม่เพียงใด
มีชาวบ้านจำนวนไม่น้อยมีความเข้าใจกันว่า เงินกองทุนหมู่บ้านเป็นเงินหาเสียงของรัฐบาลทักษิณ ถึงเวลาแล้วไม่ต้องชดใช้คืน เดี๋ยวรัฐบาลก็จัดการให้เอง ซึ่งเป็นความเข้าใจผิดอย่างมหันต์
เพราะเงินที่คณะกรรมการกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติโอนให้แก่กองทุนหมู่บ้านทั่วประเทศกองทุนละหนึ่งล้านบาท เพื่อให้คณะกรรมการหมู่บ้านในแต่ละแห่งเข้าบริหารจัดการโดยพิจารณาและอนุมัติให้สมาชิกกู้ยืมเงินไปนั้น เป็นเงินจากงบประมาณแผ่นดินที่รัฐบาลจัดสรรให้แก่กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ เงินกองทุนหมู่บ้านจึงเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินที่ถือกันว่า "ตกน้ำไม่ไหล ตกไฟไม่ไหม้"
ดังนั้น ผู้ใดเอาเงินของกองทุนหมู่บ้านไป ก็ต้องชดใช้คืนให้แก่แผ่นดินทุกบาททุกสตางค์
ทีนี้มีคำถามติดตามมาว่า หากชาวบ้านที่เป็นสมาชิกกองทุนหมู่บ้านกู้ยืมเงินไปแล้ว ไม่ยอมชำระหนี้คืนภายในกำหนดเวลาตามข้อตกลง กองทุนหมู่บ้านมีอำนาจที่จะฟ้องคดีแพ่งเรียกหนี้นั้นคืนได้หรือไม่เพียงใด
ก่อนที่จะตอบคำถามดังกล่าว ก็ต้องแจ้งให้ประชาชนทั้งหลายทราบก่อนว่า ในช่วงรัฐบาลทักษิณ 1 ได้มีการจัดตั้งกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ (องค์การมหาชน) ขึ้นมาซึ่งมีฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐ และเป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย อันจัดตั้งขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งกองทุนหมู่บ้าน และชุมชนเมืองแห่งชาติ (องค์การมหาชน) โดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 221 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2544 และมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ.2542
ต่อมาในช่วงต้นรัฐบาลทักษิณ 2 ได้มีการตราพระราชบัญญัติกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ พ.ศ.2547 ออกใช้บังคับ โดยมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 31 ธันวาคม 2547 เป็นต้นมา
ซึ่งตามความในมาตรา 11 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้ "กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ" เป็นหน่วยงานของรัฐและมีฐานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย
และบทเฉพาะกาล ตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวได้กำหนดให้มีการจดทะเบียนกองทุนหมู่บ้าน ต่อนายทะเบียนกองทุนหมู่บ้าน ให้มีฐานะเป็นนิติบุคคลภายในระยะเวลาสามปี นับแต่วันที่พระราชบัญญัติดังกล่าวมีผลใช้บังคับ
อีกทั้งบทเฉพาะกาล ตามมาตรา 31 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ยังได้กำหนดให้โอนบรรดากิจการ ทรัพย์สิน สิทธิ หนี้ เงินงบประมาณ รายได้ และลูกจ้างของกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ(องค์การมหาชน) ที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชกฤษฎีกา จัดตั้งกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ (องค์การมหาชน) และของสำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรีในส่วนที่เกี่ยวกับสำนักงานคณะกรรมการกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ ที่จัดตั้งขึ้นตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยคณะกรรมการกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ พ.ศ.2544 ไปเป็นของกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ ตามพระราชบัญญัติกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ พ.ศ.2547
ดังนั้น คำตอบของคำถามดังกล่าวข้างต้น จึงต้องแยกพิจารณาเป็นสองประเด็น กล่าวคือ
1.ในกรณีที่ชาวบ้านได้กู้ยืมเงินไปจากกองทุนหมู่บ้านซึ่งตนเป็นสมาชิก ไม่ว่าจะเป็นการกู้ก่อน หรือหลังจากที่พระราชบัญญัติกองทุนหมู่บ้าน และชุมชนเมืองแห่งชาติ พ.ศ.2547 มีผลใช้บังคับ และเป็นการกู้ยืมเงินในส่วนของเงินทุนหนึ่งล้านบาทที่คณะกรรมการกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ(กทบ.) ซึ่งมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน ได้จัดสรรให้แก่กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองทั่วประเทศ เพื่อให้คณะกรรมการกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองในแต่ละแห่งเข้าบริหารจัดการและเบิกจ่ายเงินจากบัญชีเงินกองทุนหมู่บ้าน โดยการพิจารณาอนุมัติให้สมาชิกกองทุนหมู่บ้านกู้ยืมเงินไปตามระเบียบ หลักเกณฑ์ และวิธีการที่กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติเป็นผู้กำหนด
ดังนั้น เมื่อสมาชิกของกองทุนหมู่บ้านในแต่ละแห่งผิดนัดชำระหนี้ต่อกองทุนหมู่บ้าน กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ จึงเป็นผู้ที่ได้รับความเสียหายและเป็นผู้ที่ถูกโต้แย้งสิทธิ
กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติจึงมีอำนาจฟ้องสมาชิกที่ผิดนัดชำระหนี้ และผู้ค้ำประกันต่อศาลที่มูลแห่งคดีเกิดขึ้นหรือต่อศาลที่ผู้กู้และหรือผู้ค้ำประกันมีภูมิลำเนาอยู่ในเขตศาลนั้นได้
ซึ่งขั้นตอนทางปฏิบัติในการดำเนินคดี กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ โดยผู้อำนวยการกองทุนหมู่บ้าน และชุมชนเมืองแห่งชาติ ซึ่งมีฐานะเป็นผู้แทนของกองทุนหมู่บ้าน และชุมชนเมืองแห่งชาติในกิจการที่เกี่ยวกับบุคคลภายนอก อาจมอบอำนาจให้ประธานคณะกรรมการกองทุนหมู่บ้าน หรือกรรมการกองทุนหมู่บ้านในแต่ละแห่งคนเดียวหรือหลายคน เป็นผู้รับมอบอำนาจในการดำเนินคดีแทนได้
2.ในกรณีที่กองทุนหมู่บ้านในแต่ละแห่งได้จดทะเบียนต่อนายทะเบียนกองทุนหมู่บ้านแล้ว กองทุนหมู่บ้านนั้นก็มีฐานะเป็นนิติบุคคล ตามความในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ พ.ศ.2547
กรณีนี้จึงมีคำถามติดตามมาอีกว่าเมื่อกองทุนหมู่บ้านมีฐานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายแล้ว กองทุนหมู่บ้านมีอำนาจฟ้องสมาชิกที่ผิดนัดชำระหนี้ได้ด้วยตนเองโดยไม่ต้องรับมอบอำนาจจากกองทุนหมู่บ้าน และชุมชนเมืองแห่งชาติอีกต่อไปหรือไม่
ในความเห็นของผู้เขียนเองเห็นว่า แม้กองทุนหมู่บ้านใดจะมีฐานะเป็นนิติบุคคลแล้วก็ตาม แต่กองทุนหมู่บ้านนั้นก็มิได้เป็นเจ้าของเงินทุนที่สมาชิกกู้ยืมไป กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ ยังคงเป็นเจ้าของเงินทุนอยู่เหมือนเดิม ดังจะเห็นได้จากตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติกองทุนหมู่บ้าน และชุมชนเมืองแห่งชาติ พ.ศ.2547 มาตรา 29 วรรคสอง
ในกรณีที่ผู้อำนวยการกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ (ซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบการบริหารกิจการของสำนักงานกองทุนหมู่บ้าน และชุมชนเมืองแห่งชาติ(สทบ.) ให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ และตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และนโยบายที่คณะกรรมการกำหนด) เห็นว่ากองทุนหมู่บ้านดำเนินการจัดการกองทุนหมู่บ้าน ในลักษณะที่อาจเป็นเหตุให้เกิดความเสียหาย แก่กองทุนหมู่บ้าน หรือกองทุนหมู่บ้านไม่ปฏิบัติตามประกาศ ระเบียบ ข้อบังคับ หรือคำสั่งของคณะกรรมการ ผู้อำนวยการของกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ มีอำนาจที่จะพิจารณาสั่งระงับการจ่ายเงิน ของกองทุนหมู่บ้าน หรือให้กองทุนหมู่บ้านชดใช้ หรือให้ส่งคืนเงินที่เบิกจ่ายไปแล้วได้
ดังนั้น แม้กองทุนหมู่บ้านมีฐานะเป็นนิติบุคคลแล้ว ก็ยังไม่มีอำนาจฟ้องเรียกหนี้เงินกู้คืนได้เอง เพราะไม่ใช่ผู้เสียหายและไม่ใช่เป็นผู้ที่ถูกโต้แย้งสิทธิโดยตรง
ขั้นตอนปฏิบัติในการดำเนินคดีแพ่งก็ยังคงต้องให้กองทุนหมู่บ้าน และชุมชนเมืองแห่งชาติโดยผู้อำนวยการมอบอำนาจให้กองทุนหมู่บ้านเป็นผู้ดำเนินคดีแทน
โดยทำเป็นหนังสือมอบอำนาจทั่วไปให้ไว้แก่กองทุนหมู่บ้านในแต่ละแห่ง
ในการดำเนินคดีแพ่งของกองทุนหมู่บ้านต้องมีต้นทุนในการดำเนินการ อันได้แก่ค่าธรรมเนียมศาลและค่าใช้จ่ายในการดำเนินคดี หากจ้างทนายความเอกชนเป็นผู้ดำเนินคดี ก็ต้องจ่ายค่าวิชาชีพทนายความอีกส่วนหนึ่ง ซึ่งจะเป็นจำนวนเท่าใดก็แล้วแต่จะตกลงกัน
มาถึงตอนนี้จึงมีคำถามติดตามมาอีกว่า หากกองทุนหมู่บ้านต้องการที่จะประหยัดค่าใช้จ่ายในส่วนของค่าวิชาชีพทนายความ กองทุนหมู่บ้านจะขอให้พนักงานอัยการในพื้นที่ที่กองทุนหมู่บ้านตั้งอยู่เป็นผู้ดำเนินคดีแทนได้หรือไม่
คำถามนี้สามารถตอบได้ทันทีว่า พนักงานอัยการมีอำนาจที่จะรับเป็นทนายความดำเนินคดีแพ่ง ให้แก่กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติได้ ตามพระราชบัญญัติพนักงานอัยการ พ.ศ.2548 มาตรา 11(5) เนื่องจากกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติเป็นหน่วยงานของรัฐและเป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย ที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ พ.ศ.2547
และอีกประการหนึ่ง เงินของกองทุนหมู่บ้านที่ชาวบ้านได้กู้ยืมไปนั้นเป็นเงินของแผ่นดินที่รัฐบาลนำไปเป็นแหล่งเงินทุน เพื่อให้ประชาชนในหมู่บ้านและชุมชนเมืองกู้ยืมไปใช้จ่ายเพื่อพัฒนาอาชีพ สร้างงาน สร้างรายได้ หรือเพื่อสาธารณประโยชน์ อันเป็นนโยบายของรัฐบาลที่จะให้หมู่บ้านและชุมชนเมืองที่มีอยู่ทั่วประเทศสามารถเสริมสร้างกระบวนการพึ่งพาตนเองได้
อันเป็นการทำให้ประชาชนในหมู่บ้านและชุมชนเมืองเป็นผู้กำหนดอนาคตและจัดการหมู่บ้าน และชุมชนเมืองด้วยคุณค่าและภูมิปัญญาของตนเองในการเรียนรู้และการพัฒนาความคิดริเริ่มเพื่อการแก้ไขปัญหา และการเสริมสร้างศักยภาพและความเข้มแข็งทางด้านเศรษฐกิจและสังคมให้แก่ประชาชนในหมู่บ้านและชุมชนเมือง
รวมทั้งเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจของหมู่บ้านและชุมชนเมืองอันเป็นเศรษฐกิจระดับรากฐานของประเทศ ซึ่งเป็นนโยบายที่ดีของรัฐบาล
แต่เงินทุนดังกล่าวมิใช่เงินให้เปล่า หรือเงินหาเสียงของรัฐบาลตามความเข้าใจที่ผิดๆ แต่เงินทุนดังกล่าวเป็นเงินของแผ่นดินที่เมื่อกู้ไปแล้วก็ต้องชดใช้คืน
และอยากให้ลองนึกภาพดู ถ้าหากว่าสมาชิกของกองทุนหมู่บ้านทั่วประเทศมีเบี้ยวหนี้กันเป็นจำนวนมาก ความเสียหายจะเกิดขึ้นกับแผ่นดินมากมายเพียงใด
ดังนั้น พนักงานอัยการในฐานะที่เป็นทนายแผ่นดิน ซึ่งมีภารกิจหลักในการรักษาผลประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ก็คงต้องรับเป็นทนายความดำเนินคดีแพ่ง ให้แก่กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติอย่างแน่นอน แม้ว่าจำเลยในคดีแพ่งจะเป็นชาวบ้านในระดับรากหญ้าที่ทนายแผ่นดินไม่อยากดำเนินคดีก็ตาม
เพราะถึงที่สุดแล้ว...ผลประโยชน์ของชาติบ้านเมืองย่อมอยู่เหนือกว่าสิ่งอื่นใดทั้งหมด